【實(shí)務(wù)探討】

如何避免因“格式性”要求而廢標(biāo)

◆ 本報記者 鄭楊

在激烈的招投標(biāo)競爭中,，不少供應(yīng)商因自身技術(shù)方案過硬,、報價合理而感覺中標(biāo)志在必得,，卻最終因標(biāo)書“格式性”問題被直接廢標(biāo),，與項目失之交臂,。

近期，就有多家供應(yīng)商向記者反映,，他們對采購文件中格式性要求的設(shè)置存疑,。有監(jiān)管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人也向記者表示，“格式性”問題已成為投標(biāo)的“高頻雷區(qū)”,。而究竟何為“格式性”問題蓋章簽字疏漏,、文件順序瑕疵等是否必然導(dǎo)致廢標(biāo)這些“格式性”要求作為實(shí)質(zhì)性條款是否可以就此，記者對業(yè)內(nèi)多名專家進(jìn)行采訪,。

“與時俱進(jìn)”的格式雷區(qū)

在“紙質(zhì)投標(biāo)時代”,，格式性要求更多體現(xiàn)在排版、裝訂,、蓋章,、簽名、密封等形式上,，這些瑣碎的“形式規(guī)范”常常成為供應(yīng)商參與政府采購競爭的“隱性門檻”,，導(dǎo)致“未競先敗”的現(xiàn)象層出不窮。隨著政府采購數(shù)智化建設(shè)的不斷推進(jìn),，格式性問題也隨之演變,，原有裝訂、紙張,、密封等問題雖已大幅減少,，但同時，掃描件清晰度不足,、PDF文件未按指定結(jié)構(gòu)分層,、電子簽章位置不規(guī)范等問題，也成為新的廢標(biāo)雷區(qū),。一家供應(yīng)商相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,，“以前怕文件沒裝訂好被拒，現(xiàn)在怕PDF生成時錯了一頁被廢標(biāo),?！彪m然技術(shù)升級了，但“形式大于內(nèi)容”的問題依然存在,。

在采訪過程中,，記者發(fā)現(xiàn),，哪些問題屬于格式性要求，又是否能夠列為實(shí)質(zhì)性條款,，本身就存在較大爭議,。比如在《中國政府采購報》第1412期，圍繞“供應(yīng)商因未履行實(shí)質(zhì)性條款——沒有同時加蓋簽名章并本人簽字,，而被判定為投標(biāo)無效”這一話題,，就聽到了很多種聲音。廣東省一家供應(yīng)商相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,，去年他們就遇到了這樣的問題,，5位評審專家中有4位專家認(rèn)為投標(biāo)應(yīng)當(dāng)有效；而甘肅省某市財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人則表示,，在當(dāng)?shù)仡愃瓢咐?，評審專家一致認(rèn)為這種情形不符合采購文件的實(shí)質(zhì)性要求，應(yīng)作無效處理,。

這種“同案不同判”的現(xiàn)象并非個例,。記者梳理公開案例發(fā)現(xiàn)，諸如供應(yīng)商未提供“信用中國查詢截圖”,、響應(yīng)文件封面未蓋章,、承諾書簽署落款等格式問題導(dǎo)致的廢標(biāo)糾紛比比皆是。另外,，還有些項目則因投標(biāo)文件未按指定格式分頁直接被篩查淘汰,。一讀者曾在《中國政府采購報》后臺留言：“有時候不是我們沒認(rèn)真做標(biāo)書，而是不同項目,、不同專家對‘格式合規(guī)’的理解差異太大,，讓人無所適從?！?/p>

業(yè)內(nèi)專家黃超告訴記者,，這些案例暴露出當(dāng)前政府采購活動中格式性要求的兩個核心問題：一是某些形式要求與實(shí)質(zhì)性要求邊界模糊，二是不同地區(qū),、不同評審專家對格式要求的理解存在顯著差異,。

格式性要求“邊界”何在

究竟何為“格式性要求”記者翻閱了各種政府采購法律法規(guī)，并未找到明確的定義,。但是,，結(jié)合《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二十條及財政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號，以下簡稱38號文）的規(guī)定,，諸多專家給出了比較清晰的解釋。

“可以將格式性要求理解為與投標(biāo)（響應(yīng)）文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容無直接關(guān)聯(lián)的形式化要求,?！敝姓袊H招標(biāo)有限公司法務(wù)經(jīng)理王欣對記者說,，“其主要目的是保證采購文件的規(guī)范性、統(tǒng)一性和可讀性,，便于供應(yīng)商編制投標(biāo)（響應(yīng)）文件,、評審專家對投標(biāo)（響應(yīng)）文件進(jìn)行評審等?！?/p>

江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所律師杭正亞進(jìn)一步向記者解釋,，格式性要求指未列入實(shí)際性要求的、與采購文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容無關(guān)的,、形式方面的各種要求,，涵蓋文件結(jié)構(gòu)、表格填寫與模板使用,、裝訂密封形式,、簽字或簽章選擇、其他形式等五類問題,。其核心功能是保證投標(biāo)（響應(yīng)）文件的規(guī)范性,，而非評判投標(biāo)（響應(yīng)）文件的有效性或供應(yīng)商的實(shí)力。

對此,，山東省濰坊市****

盡管“格式性”要求的內(nèi)涵已較為清晰,，但在實(shí)際操作中，仍常被“拔高”為實(shí)質(zhì)性條款,，并被“合理”包裝,。這就使得條款性質(zhì)的判定標(biāo)準(zhǔn)成為業(yè)內(nèi)持續(xù)爭論的焦點(diǎn)問題。

采訪中,，專家們表示,，要明確實(shí)質(zhì)性要求的界定范圍。采購文件中的實(shí)質(zhì)性要求通常涵蓋三大類：一是技術(shù)要求,，包括關(guān)鍵性技術(shù)參數(shù)及允許偏離的范圍,；二是合同條件，涉及標(biāo)的,、數(shù)量,、質(zhì)量、價款支付等核心條款,；三是招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則,，如投標(biāo)有效期、保證金等程序性要求,。

黃超告訴記者,，確定實(shí)質(zhì)性條款的合理性，要考慮條款的基本立意和作用,。如相關(guān)條款是否降低了供應(yīng)商合規(guī)成本及聚焦公平競爭等,。政府采購涵蓋行業(yè)廣,、政策雜，疊加地方政策差異,、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不一等變量,，供應(yīng)商極易因理解偏差導(dǎo)致技術(shù)性失誤，可以通過提供標(biāo)準(zhǔn)化模板（如承諾函,、報價表）,，并對易錯點(diǎn)進(jìn)行標(biāo)注，能有效引導(dǎo)供應(yīng)商精準(zhǔn)響應(yīng)需求,。

要讓實(shí)質(zhì)性要求設(shè)置更合理

除上述問題外,，多位受訪者反映，采購文件將格式性要求設(shè)置為實(shí)質(zhì)性條款的這類情形給他們帶來較大困擾,。根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十三條第二款規(guī)定,，此類情形常導(dǎo)致其投標(biāo)被認(rèn)定為無效。

如何避免形式審查異化為市場壁壘,，讓市場資源充分涌流,，多位業(yè)內(nèi)人士指出，破解這一難題需回歸采購本質(zhì),，在制度設(shè)計與執(zhí)行層面尋求突破,。

“要有效解決格式性問題，監(jiān)管部門,、評審專家和政府采購當(dāng)事人都要緊緊抓住‘投標(biāo)文件是供應(yīng)商真實(shí)意愿的表達(dá)’這個關(guān)鍵要點(diǎn),，要始終堅持‘供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)對其投標(biāo)文件內(nèi)容的真實(shí)有效性負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任’這個目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)和推動政府采購關(guān)注的焦點(diǎn)從程序形式轉(zhuǎn)向結(jié)果能力,?！碧旖蚴泄操Y源交易中心王永鋒表示，采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在設(shè)置實(shí)質(zhì)性要求時,，一是要注意設(shè)置的初衷,，避免給潛在供應(yīng)商“挖坑埋雷”；二是要充分考慮實(shí)踐中驗證的多種可能性,，簡化明確供應(yīng)商提供驗證的材料,；三是要以醒目的方式標(biāo)注實(shí)質(zhì)性要求，提醒供應(yīng)商注意和重視,，從而可以達(dá)到減輕供應(yīng)商負(fù)擔(dān),，提高評審工作質(zhì)效。

從合理設(shè)置實(shí)質(zhì)性要求方面,，王欣也談道,，“一方面，如果采購的技術(shù)或者商務(wù)要求有國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，則必須在采購文件中予以明確并標(biāo)注為實(shí)質(zhì)性要求,。另一方面,，采購人可以根據(jù)項目需要合理設(shè)置實(shí)質(zhì)性要求?！?/p>

她表示，實(shí)質(zhì)性要求的設(shè)置應(yīng)遵循必要性,、非歧視原則,、明示原則。必要性原則,，即實(shí)質(zhì)性要求的設(shè)置應(yīng)與采購標(biāo)的的質(zhì)量,、服務(wù)具有直接且不可替代的關(guān)聯(lián)性，不得設(shè)置與合同履行無關(guān)的條件,。非歧視原則要求不得指向特定供應(yīng)商或特定產(chǎn)品,，所涉及的技術(shù)參數(shù)應(yīng)保證至少3個以上品牌可滿足。明示原則要求須使用“★”等醒目符號標(biāo)注實(shí)質(zhì)性條款,。

杭正亞告訴記者,，格式性問題一般不影響投標(biāo)（響應(yīng)）文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但有時可能會因違反招標(biāo)（采購）文件的形式要求而被認(rèn)定為“未響應(yīng)招標(biāo)（采購）文件”影響評審結(jié)果,，進(jìn)而形成爭議,。

而如何盡量避免爭議杭正亞強(qiáng)調(diào)，一是招標(biāo)（采購）文件應(yīng)清晰規(guī)定“實(shí)質(zhì)性”要求,，包括技術(shù)性條款,，如技術(shù)參數(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),、規(guī)格型號,、服務(wù)規(guī)范等；商務(wù)性條款,，如投標(biāo)有效期,、投標(biāo)保證金、合同價款形式等,；法律性條款,，如資格要求、符合性審查要求,、履約保函等,。二是切勿將一般格式性問題規(guī)定為“實(shí)質(zhì)性”要求，嚴(yán)格執(zhí)行38號文的規(guī)定,。三是對細(xì)化強(qiáng)制性格式與建議性格式的不同要求,，例如對“是否加蓋公章”，可直接規(guī)定為實(shí)質(zhì)性要求；而對建議性格式要求,，可允許輕微偏差,，但需說明不影響評審。

“未來改革的關(guān)鍵,，在于將‘滿足實(shí)際需要’的原則轉(zhuǎn)化為可操作的細(xì)則,，既守住公平競爭的生命線，也為市場創(chuàng)新保留彈性空間,。唯有如此,，才能有效避免以各種非正當(dāng)理由排斥供應(yīng)商投標(biāo)的行為發(fā)生?！笔Y守華表示,。